建立於 03 九月 2015
分類：專題報導
第 1 頁，共 2 頁
文圖／陳璋玲（南華大學旅遊事業管理研究所 助理教授）
漁業署漁業推廣第248期
前言
民國80年代以來，隨著國民所得增加，週休二日的實施，國人對於休閒活動的需求日益增加。陸域地區的休閒活動是主要滿足該需求的供給方；但另一方面，於民國76年解除戒嚴後，隨著海域∕岸地區開放，以及國人對戶外遊憩需求的增加，海域/岸地區亦已逐漸成為吸引國人從事休旅遊憩的場所。民國80年代的漁業，主要係以生產為導向，亦即從海域中捕撈漁業資源是產業的主要目的。而在90年代以後，政府為調整漁業產業結構，將漁業規劃為三大方向發展：傳統漁業、養殖漁業及休閒漁業。此產業結構的調整，加上國人休閒遊憩風氣的興起，使得漁業的本質漸漸加入新的元素—休閒功能導向的性質。此性質反映在娛樂漁業、觀光漁港、漁村新風貌等處。
漁業本身是使用海洋∕海岸的產業，早期為發展海洋捕撈業，勢必須興建漁港，以供漁船停泊、進出及漁獲物卸售交易的場所。臺灣的漁港大多於光復後興建。民國50年開始，政府投資大量經費興建漁港，60年以後經歷3期的漁港建設方案（第一期68年～76年、第二期77年～85年、第三期86年～89年），使得臺灣漁港的數量快速增加，其中最後一處興建完工的漁港是於91年完工的南澳朝陽漁港，自此以後政府的漁港政策已不再興建新漁港，僅就現有漁港加以維護。依據漁業署96年元月最新資料顯示，臺灣目前公告的漁港總計有230處，其中第一類漁港計8處，第二類漁港計222處。臺灣二百多處的漁港遍布沿海各地，除了不靠海的南投縣及大都會區的臺北市、臺中市外，其餘的21縣市（包括高雄市直轄市）的海岸線上皆有漁港。該等漁港長期以來係供漁業產業使用，提供漁船停泊、維修、漁具收存、漁獲物拍賣交易等功能，而非供一般人民從事親海的休閒遊憩場所。眾多漁港中，雖然有些漁港仍有漁業活動，使用率高，漁港仍有正常的漁業功能，但是部分漁港卻因地方漁業的蕭條或因應漁業產業結構的調整，而使得漁港利用率偏低，以致造成港區閒置或功能不彰的現象，此顯示出漁港專供漁業之用途是否有待調整、漁港是否可發揮其他非漁業功能的效益，或甚至是將漁港釋出作為非漁業用途的使用，均是值得討論的公共議題。
另據內政部統計，94年臺灣本島地區之自然海岸線比例僅剩約44.8%，至96年並繼續減少為44.7%，換言之，臺灣一半以上的海岸線已被人工設施所取代，且日趨嚴重。為解決此一問題，政府將「回復海岸自然風貌，維持自然海岸線比例不再降低」之海岸永續發展基本理念，作為工作的首要重點。海埔地開發、濱海工業區設置、漁港建設及遊憩港興建等皆是造成臺灣自然海岸風貌消失的主要原因，因此相關政府部門將就其主管業務研提執行準則及計畫，以達成前項工作重點。臺灣多處的既成漁港已對海岸自然風貌造成影響，雖然不再興建漁港已成為政府的施政目標，但如何在現有的漁港中，尤其是對於功能閒置的漁港，是否能透過生態工法將其盡可能回復海岸自然風貌亦是當前政府面臨的新思維及挑戰。
不容置疑，近年來漁港功能已逐漸由傳統的專用漁業功能，慢慢地輔以休閒觀光功能，有的漁港甚至觀光的比重較大（如淡水漁人碼頭），又加上政府所提的永續海岸整體發展理念，顯示出漁港的功能已在轉變中，且可能走向歸零，而化為海岸的一部分。但在臺灣多處的漁港中，每個漁港的漁業使用情況不一，亦即其漁業功能發揮不一，何者應轉型？何者應釋出？何者應進行海岸復育（即廢港處理）？將成為首要解決的課題。本文乃嘗試透過漁港功能的省思，對該等問題作一初步釐清，並提出一套的評估準則。
漁港功能的本質
依據漁港法（95年1月27日修正）第3條規定，漁港係指主要供漁船使用之港，而漁港設施分成三大類：基本設施、公共設施及一般設施。基本設施指供漁船出入、停泊及安全維護、管理之設施；公共設施指供漁獲物拍賣、漁民休憩等非營利目的，提供使用之相關設施；一般設施則指公用事業設施、相關產業設施及輔助漁港功能之其他必要設施。另依據漁港法施行細則第2條規定，基本設施、一般設施及公共設施的細目整理如表1。
表1 漁港基本設施、一般設施及公共設施的細目
資料來源：漁港法施行細則第2條規定。
由漁港法暨相關法規可看出，漁港的使用對象是漁船及漁民，且所有的漁港設施皆係提供漁船及漁民使用而設置，該等設施因和漁業活動有關，其所提供的功能本研究稱為「漁港的漁業功能」。以「漁港漁業功能」而不使用「漁港功能」名詞，主要係為和後續分析漁港提供的「與漁業活動無關的功能」（本文稱為漁港非漁港功能）予以區別。本文將漁港功能分為二大類，一類為漁業功能，另一類為非漁業功能。前者係漁港提供漁業活動使用的功能，後者係漁港所提供之功能和漁業活動無關，如一般民眾從事休閒、遊憩活動的功能。依據上述漁港設施的三大類別，可歸納出漁港的漁業功能包括：
◎基本設施提供的漁港出入、停泊及漁船進出管理等功能。
◎公共設施提供漁獲物交易、漁民休憩、網具整理、卸魚、漁船上架等功能。
◎一般設施提供漁船加冰、加油、維修等功能。
當然，不是所有的漁港皆具有上述的功能，大致而言，規模愈大的漁港，其漁港設施愈完備，提供的功能愈週全，而規模愈小者，則漁港設施愈簡單，提供的功能較少，但不論規模大小與否，絕大多數的漁港皆有提供基本設施，亦即至少具備漁船出入、停泊及進出管理的基本功能。若漁港的各項設施皆有發揮原有的功能者，則視為功能正常之漁港。
本研究依據上開陳述的漁港設施及漁港漁業功能，進一步說明「漁港功能不彰」、「漁港閒置」、「漁港再生」、「漁港轉型」、「漁港多功能」、「漁港釋出」及「海岸復育（廢港）」等名詞的內涵如下：
漁港功能不彰：指漁港的設施中，部分設施未能發揮原有功能者，但仍有部分設施具有漁業功能。
漁港閒置：指漁港沒有漁船常態性地進出，亦即漁港的基本設施沒有發揮功能。漁船沒有常態性進出之漁港，其認定標準，本文係以一年中有半年以上的月份，漁船每月進出次數低於設籍漁港的漁船數或實質以漁港為基地港的漁船數乘於15。
註：取15的數字，係參考自93年臺灣地區沿近海與養殖漁家經濟調查報告的10～20噸漁船全年作業日數180天，180天除以12，平均每月作業日數15日，又沿近海小船大都係1日往返作業，所以粗估一艘漁船每月約進出漁港15次。
漁港再生：指原為功能不彰漁港，透過行政單位資源的投入以改造漁港的設施，使漁港功能多元化，漁港除仍保有漁業功能外，尚有休閒、遊憩等非漁業功能。
漁港轉型：指漁業功能正常之漁港（亦即未有功能不彰或閒置情形），基於非漁業功能的需求（如交通船碼頭停泊、民眾休閒遊憩等功能），行政單位投入資源改造漁港的設施，使漁港功能多元化，漁港除仍保有漁業功能外，尚有休閒、遊憩等非漁業的功能。
漁港多功能：指漁港除具漁業功能外，尚有休閒、遊憩等非漁業功能。漁港多功能包含漁港再生及漁港轉型二種類型。
漁港釋出：指漁政單位將閒置漁港釋出，轉供其他目的事業主管機關接管，由該承接機關負責該港區的使用。漁港釋出後，即不稱為漁港，倘若轉型為供遊艇及其他海上遊憩活動使用，可稱為遊艇港。
海岸復育（廢港）：指漁政單位將閒置漁港以廢港處置，並進一步將漁港的人工設施廢除，使原港區儘可能回復成海岸自然風貌。
由上述七個名詞的定義內容，可看出「漁港功能不彰」及「漁港閒置」係用於漁港現況的描述，而「漁港再生」、「漁港轉型」、「漁港多功能」、「漁港釋出」、「海岸復育（廢港）」係指漁港未來處置的可能方式。由於漁港多功能包括漁港再生及漁港轉型，因此漁港的處置方式計有四種，即「漁港再生」、「漁港轉型」、「漁港釋出」及「海岸復育（廢港）」。
漁港再生、轉型、釋出及海岸復育（廢港）之評估指標
漁業產業結構的調整、國人對休閒遊憩的需求以及永續海岸發展的理念，可說是促成漁港的漁業功能本質發生變化的主要原因。而漁港應繼續維持現狀，或是再生、轉型、釋出及海岸復育（廢港）之處置，事涉漁港本身的軟硬體條件及使用現況、週遭環境景觀資源及利益相關人士的看法等。本文嘗試將所應考量的因子整理如表2，作為評估之指標。該指標係為定性的因子，主要用以彰顯漁港若作其他用途時應考量之事項，由所列舉之考量事項，再綜合評估作出繼續維持現狀，或是做為再生、轉型、釋出及海岸復育（廢港）之處置。
本文建構的評估架構包括「漁港漁業功能」、「漁港非漁業功能」、「漁港成為旅遊資源的潛力」、「漁村」、「替代性漁港」及「其他目的事業主管機關」等六大評估指標，又將六大評估指標加以又細分評估項目，其中「漁港漁業功能」計有10項評估項目、「漁港非漁業功能」1項、「漁港成為旅遊資源的潛力」3項、「漁村」6項、「替代性漁港」1項及「其他目的事業主管機關」1項，合計有22項評估項目（如表2）。「漁港漁業功能」的評估指標主要係用以評定漁港係屬功能不彰或閒置狀況，另其他的五大項評估指標則接續進一步評估功能不彰或閒置漁港的未來處置方式及其優先順序。處置方式包括漁港再生、漁港轉型、海岸復育（廢港）或維持現狀等四種。
個案研究：綠島
綠島是臺灣少數以海洋為訴求的國人休旅地區，當地的海洋生態景觀及海域遊憩活動是吸引遊客前來遊玩的賣點。至綠島觀光的遊客呈現每年遞增的現象，自民國80年納入交通部觀光局東部海岸國家風景區範圍後，遊客量從5萬9千人開始到93年達到最高峰近40萬人次，主要集中在夏季6月至9月間，單日最高遊客達5千人次，而綠島設籍人口數僅約3千人。綠島的產業結構，早期是農漁業為主，但隨著觀光產業的發展，目前則係以觀光餐飲為主，從事漁業的人口則逐漸減少。綠島的面積（漲潮時）僅約15平方公里，卻有4個漁港，除綠島漁港（又稱南寮漁港）維持正常漁業功能且已作漁港轉型外（因該港是客輪往返臺東富崗和綠島間的主要交通港，其使用對象除漁民及漁船外，尚包括交通船及遊客），至於中寮、公館及溫泉等3個漁港，除當季節性的漁船停泊之需外，幾乎已不存有漁業功能。上述3個漁港目前未能充分發揮漁業功能的情況下，是否能再生、轉型、釋出或海岸復育（廢港）以產生更大的社會效益（如觀光遊憩效益或促進海洋資源保育等），將是本個案探討的重點。
漁港條件及使用現況
綠島漁港
綠島漁港位於綠島鄉南寮村，即綠島之西端，是綠島最大的漁港。該港興建於民國39年，嗣後逐年增建加強。目前港區部分碼頭亦供交通船使用。港區的內泊地2.12公頃，碼頭677公尺，係供漁船停泊使用，而外泊地2.42公頃則供商船（指交通船及貨船）使用。綠島漁港為全綠島的漁船、商船主要的停泊處，長年漁船、商船一直共同使用一個碼頭，現在興建中的交通船專用碼頭即將於明年完工，屆時漁港和商船即各有專屬碼頭，應能稍解目前港區擁擠的情況。 漁港的設施包括： 1. 基本設施︰海堤、碼頭、泊地、航道、排水道、曳船道、漁港安檢所。 2. 公共設施：漁民活動中心。 3. 一般設施：簡易的加油及加水設施。
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