建立於 03 九月 2015
分類：專題報導
文圖 / 黃向文（國立臺灣海洋大學助理教授）
早期在國際海洋法尚未成形之前，公海捕魚被視為一種自由，各國只要有漁船，就可以不受其他國家或組織的規範，到公海上從事漁捕行為。然而，從1970年代末期起，許多國家逐漸劃定二百浬經濟水域，1980年代通過國際海洋法，要求國際漁業組織負起公海漁業資源管理的責任，漁業管理者以及漁民就已逐漸認知到公海作業並非自由，只是在1990年代，或許因為許多國際區域性漁業組織尚未面臨到漁業資源枯竭的危機，也沒有設定漁獲配額或者禁止捕撈作業的區域或者時間（又稱禁漁區或禁漁期）前，對於公海漁業並無所謂的「執法」行動。
直到1990年代後期，許多國家積極發展漁業，加上非法漁業行為層出不窮，導致部分資源面臨嚴重資源危機後，區域性漁業組織先是積極推動管制措施，例如訂定漁撈上限、劃定禁漁區、設定禁漁期等等。然而由於多數的區域性漁業組織並無「執法人力」，一般國際法均認定船旗國擁有漁船的管轄權，所以區域性漁業組織多尊重船旗國的管轄。加上公海大型漁船的自由度高，因此，因為區域性漁業組織以及多數船旗國無法親往公海監督，許多管理規定是否被遵守？往往無從驗證，加上許多非法漁業行為的猖獗，導致部分漁業資源出現危機，使得區域性漁業組織（RFMO）開始苦思如何能夠對付此類非法漁撈行為（IUU），並發展出一套偵測措施（MCS），希望能夠有效遏止IUU行為。以下，先簡單說明非法漁業的內容，再從陸、海、空三個層面解析區域性漁業組織常要求各國採行的MCS措施：
何謂IUU
首先，國際上以IUU作為非法漁業行為的通稱，IUU，也就是非法、未報告、不受管制漁業（illegal, unreported, unregulated fisheries,IUU fisheries），更嚴謹的定義如下：
（1）非法漁業（Illegal fishing）包括：
● 本國或外國漁船違法在一國之專屬經濟水域內進行漁撈。
● 區域漁業管理組織會員之漁船，違反該組織以及國家的相關保育法規，進行捕撈。
● 違反國內法或國際義務的漁撈活動。
（2）未報告漁業（Unreported fishing）意指：
● 未向主管機關報告或謊報漁撈活動
● 在相關區域漁業管理組織管轄水域進行作業，未報告或謊報漁撈活動。
（3）不受管理（Unregulated fishing ）意指：
● 無國籍漁船或屬於非區域漁業管理組織
會員之漁船，違法在該組織作業；
IUU漁業的衝擊在於，對於一個設有管理規定的漁業體系內，如果讓非法漁民有違法捕魚的空間，不加以管制或遏止，長久下來，不僅漁業資源將減少，影響資源永續，也會衝擊到合法漁民的權益，使得守規矩的漁民收入減少，並減少社會整體經濟效益。
正因為非法漁業可能造成種種負面效應，聯合國糧農組織集合各國漁業管理專家，召開多次會議， 訂定乙套「預防、制止和消除非法、無報告和不受規範漁撈的國際行動計畫（IUU-IPOA） 」，洋洋灑灑將近一百條條文， 提出許多可行措施，提供各國作為對抗非法漁業的利器。
何謂MCS
至於如何對抗IUU，國際間又提出三字箴言—MCS, 英文原文為Monitoring, Control and Surveillance ，中文則為監測．管控．偵查，其定義為：
● 監測（Monitoring）：持續蒐集漁業努力量等資料，了解漁業資源利用狀況，監測有無過度捕撈或資源枯竭的現象或趨勢。
● 管控（Control）：透過管理，掌控資源的開發狀況，包括設定執照核發準則、配額限制等等。
● 偵查（Surveillance）：採取合宜的行動，確保相關漁業行為都能符合規定內的額度，包括港口檢查等各種偵查行動。
由其定義就可了解，MCS是三階段的動作：第一，先了解資源狀況；第二，就資源狀況，公告管理規定；第三，透過檢查及巡護，確認漁民遵守管理措施。以下，就來看看有哪些MCS可以做，或者說，漁民應該注意到以後從事公海漁業作業時，可能碰到哪種警察！
我們分為陸、海、空三方面來看看有哪些可以發揮：
陸上的MCS
● 漁業執照的核發
核發漁業執照，聽來簡單，卻是關鍵性的第一步。一個負責任的國家核發執照必須相當謹慎，例如確保申請者，也就是船主，沒有違規的歷史，有能力遵守規範。在國家漁獲配額不足或有船數過多問題的時候，就應檢討漁船數量，不繼續核發執照，特別對於公海漁業，如果有很多管理措施的要求，例如要求漁船安裝漁船監控系統、船旗國必須設定漁船監控中心等等，船旗國就要有足夠的人力以及經費能夠妥善管理（當然，漁政當局可以考量管理費用，酌收管理成本，有些國家的執照費可能每年高達一萬美元）。過去就是因為很多國家沒有能力管理漁船，又濫發漁業執照收取執照費，才造成所謂權宜國籍漁船濫捕的問題。經過近幾年國際漁業組織的洗禮，許多權宜國籍漁船的國家逐漸了解到漁船管理的重要性，慢慢學習並參與漁業管理決策的過程，此種模式，與過去動輒貿易制裁的強硬手段相比，或許對於資源能有更正面的價值。
對於漁民來說，也不能輕忽一張公海漁業執照代表的意義，其相對表示承諾願意遵守國家的各項管理規定，包括繳交漁獲報表、裝設漁船監控系統等等，也必須隨著管理趨勢改變而調整做法，而非一成不變。
● 港口檢查
漁船的主要活動範圍在海上，只有在卸魚、整補的時候會進港，所以，港口就成了少數能夠進行檢查的地方。特別是遠航到三大洋作業的漁船，更必須有在國外港口接受外國官員檢查的準備。
由於國情不同，各國港口檢查規定也不盡相同，以鯊魚翅卸售來說，因為有許多區域性國際漁業組織規定不可以對於鯊魚割鰭棄身，而在港口初次卸魚的鯊魚翅不得少於鯊魚肉的5%。因此，有些國家嚴格要求比例，有些國家甚至要求鯊魚鰭身不得分離，而對於違規者，重則甚至會處以數十萬美元的重罰。
港口檢查項目通常包括以下幾點：
1. 執照等證明文件：最基本者為船舶執照以及漁業執照，船舶執照的目的在於確保船舶適航性，漁業執照的目的則在於確認該船已被其船旗國授權進行漁撈作業，至於幹部船員也應該依據船型有一定的比例，此部分主要基於漁船作業合法性以及安全性。
2. 漁撈日誌：漁船船長的基本義務為填寫報表，所以船上應該都有紀錄完整的漁獲日誌，包括作業地點、漁獲魚種等等。
3. 設備及漁獲：船上的漁具是否符合規定，沒有流刺網等禁止漁法之漁具？此外，檢查員會檢查船上的漁獲物，看有沒有禁止捕撈的物種，或者有前述提到鯊魚翅與鯊魚身比例不符的問題。
如果被檢查出有違禁的作業或漁獲物，港口國家最可能的處置是通報漁船船旗國處理，至於漁獲，就會被禁止在當地卸售，倘若違反有關鯊魚割鰭棄身等相關規定，則還會受到罰款等處分措施。所以，漁民在進港前，最好先對該港口的管理及檢查措施先了解並妥善準備，接受港口國官員檢查也應該慎重應對，至於語文的問題，則通常透過當地代理商作為溝通橋樑，以避免因為語文不通而有所誤解。
對於已經有前科的黑名單漁船，港口國就可以直接禁止進入該國港口，臺灣也公告禁止區域性漁業組織白名單以外之延繩釣漁船到我國漁港進行卸魚或整補。
● 貿易通關
您或許不知道，漁產品是全球貿易價值最高的食品，每年總產量有40%進入國際貿易，是許多國家的重要經濟來源。因此，透過貿易措施進行掌控，對於許多高價物種，是相當有效的工具。
作為漁業管理的最後一道關口， 市場國應該針對已經被區域性漁業組織管制之魚種，要求各種貿易證明文件，例如已被國際間嚴格管制的美露鱈（toothfish）、地中海黑鮪以及三大洋的大目鮪等等，該漁船就必須明列國際組織的白名單，漁獲物也必須有船旗國核發的產地證明書，甚至由國際組織觀察員簽核的轉載申報書，證明該批漁獲物並非非法捕撈，才能進口。
如果一艘船因為違規被列為黑名單，則該船的漁獲就會被其他國家禁止進口，大西洋鮪類資源保育委員會（ICCAT）的黑名單最高峰期曾達297艘；只是，許多黑名單上的漁船往往很快的轉往其他國家或者換船名，使得黑名單制度成效有限，因此，區域性漁業組織只好改採白名單制度，規定只有白名單上的漁船才能捕撈並銷售一定魚種之漁獲物。
如果一個國家因為漁船違規作業嚴重，卻又沒有採取管理措施，則這個國家就可能被列為區域性漁業管理組織的黑名單—貿易制裁名單，此舉將使得該國家在該水域作業漁船所有相關魚種漁獲都會被禁止進口。過去大西洋就曾經制裁過許多國家，不過目前多數已被解除制裁，僅剩玻利維亞以及喬治亞仍列在制裁之列。
海上的MCS
比較起來，海上的MCS難度以及所需經費就高得多了，主要有以下幾種：
● 執法觀察員
由於多數船長或因忙於作業，對於漁獲報表的填寫總會有疏漏之處，為了解實際上的作業狀況，許多國家都派遣觀察員上船蒐集漁獲資料，來校正漁獲資料，或者作為資源評估的參考。因此，多數觀察員制度的目的都以科學任務為主，臺灣自2002年以來所執行的遠洋漁船觀察員制度亦然。而許多國家也開始要求各國派遣觀察員蒐集資料，進而規範資料蒐集的種類，只是大部分也都侷限在科學性質。
僅在2006年，依據大西洋鮪類資源保育委員會曾經要求我國在大西洋漁船上派遣「執法」觀察員。此時，觀察員不僅需進行原有之科學性任務，也需要就區域性漁業組織所要求的管理措施加以監控，例如注意船上對於鯊魚不得割鰭棄身，倘有魚種捕撈量超過配額，就必須要求船上丟棄。船上相關人員如果不遵守，就會因為違規而有受罰之虞。
然而，不論是執法觀察員或科學觀察員，船上人員均必須盡量配合觀察員工作，並提供必要的協助，包括提供漁獲報表等資訊，提供衛星電話傳真機等設備以及空間供觀察員工作，以及協助觀察員蒐集必要的生物樣本等等。
● 海上漁船轉載之監督
過去由於海上漁獲運搬行為由漁船以及運搬船之間單獨進行，由於欠缺監督，在有利可圖的情況下，導致許多IUU行為叢生，例如IUU漁船違規轉載漁獲到運搬船，並謊報為其他合法漁船名單的漁獲等等，歐盟一度要求完全禁止海上轉載行為，認為所有漁船都應該進港轉載，但各國考量到作業的效率以及成本，所以折衷以派遣觀察員上運搬船的方式就近監督，如此一來，觀察員就可全程監督漁獲物之轉載，從旁確認漁船的身分，以及概估轉載數量與魚種。只是，此運搬船觀察員的計畫也無可避免的讓船主增加一筆觀察員費用，不過，近期油價高漲，與必須由漁船親自進港轉載所耗費的龐大油料費相比，資助觀察員上運搬船仍屬於較經濟的做法。
● 巡護船
巡護船規模可大可小，臺灣許多縣市擁有自己的巡護船，負責在沿近海執行查緝電毒炸魚等任務。至於大型者則由中央漁業主管機關及部分縣市政府依據漁業法第54條規定配備海洋巡護船，負責執行公海及經濟海域漁業管理工作，並為履行海洋公約之管理權責及任務，派遣大型巡護船至公海執行漁業巡護，如漁業署近年派往大西洋巡護的漁訓二號，船上登檢小組配備海巡人員共同執勤，由於會跨海停泊他國港口，也還要透過外交管道取得他國的協助，巡護任務相對複雜。
由於巡護船維護運作的經費很高，所以在任務規劃上需要更為審慎周延，例如，選取具有重要管理意義的地點或標的魚種進行檢查、透過漁船監控系統掌控巡護船附近的船隻，甚至要求有違法可能的漁船航向巡護船接受檢查，透過種種方式，來達到巡護船的目的。另部分太平洋島國就配備有自己的巡護船，能夠偵察到違法進入其經濟水域的作業，並要求其進港或接受懲罰，尤有甚者，阿根廷的巡護船甚至配備武器，來強力巡護其作業水域，保育水域內的魷魚資源。
● 海上登檢
海上登檢，屬於最新之MCS項目，也是難度最高的項目之一，船旗國對於自身漁船有專屬管轄權，所以其公海登檢權利無庸置疑，然而，由於海上巡護所需經費龐大，具備海上登檢能力的國家實在不多，中西太平洋漁業委員會（WCPFC）近年發展出的海上登檢機制，超越了前述船旗國管轄的做法，由他國巡護船進行登檢，當然，欲實際執行，必須透過一定的區域性漁業組織規範或者以雙邊議定的方式始得執行。不過，無論如何，像「綠色和平」之流的非政府組織，是絕對沒有所謂的登檢權利的。
即便如此，在執行之時，還是要考量到許多安全因素，例如風浪問題，對於漁船上狀況的了解，應該還是透過與船旗國確認漁船安全狀況無虞為宜。相對的，透過漁船公司或與船長的溝通，讓船長了解海上登檢的目的，也才能確保登檢人員的安全性。
空中的MCS
● 空中巡護
空中巡護的方式與海上巡護精神雷同，空中巡護的機動性高，相對費用也高。例如太平洋島國間早有MCS合作，由紐西蘭、澳洲派飛機，協助島國進行空中巡護，偵測外國非法捕魚。另外，為了保育地中海黑鮪魚，歐盟便採取空中巡護的方式，透過漁船監控系統以及相關情報的掌握，在地中海黑鮪魚期時進行重點巡護，以掌握IUU船的動態。特別是在ICCAT已經禁止各國漁船使用直昇機找尋漁群，而卻仍有歐盟漁船被WWF舉發在地中海以直昇機進行尋魚作業時，也唯有派出飛行器才能有效追蹤此類違法行為。
結論
對於這些成本昂貴的MCS措施，因為需要許多人力物力，過去被認為是已開發國家的奢侈品，而在區域性漁業組織推動之初，許多開發中國家多少有所抗拒，然而，由於資源面臨的狀況日益嚴苛，以及IUU漁業問題已經無法等閒視之，以大西洋黑鮪為例，許多新的管理措施，如果會員國不願意採行，將無法獲得配額，因此，也促使得許多開發中國家必須設法推動相關監控工作。
政府在執行MCS過程中扮演相當重要的角色，畢竟對許多國家而言，漁業可能只是眾多產業的一種，而非全部，政府必須考量總預算以及整體施政方向，決定其在漁業管理方面投注的經費與人力。而對擁有龐大遠洋漁船船隊的臺灣來說，如何積極對應區域性漁業組織所要求的MCS措施，始終是政府重要施政項目，包括在2006年政府補助經費解體160艘大型漁船以執行ICCAT管理規定，以維持我國遠洋船隊之經營權益。