建立於 03 九月 2015
分類：專題報導
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文圖 / 黃向文（國立臺灣海洋大學助理教授）
早期在國際海洋法尚未成形之前，公海捕魚被視為一種自由，各國只要有漁船，就可以不受其他國家或組織的規範，到公海上從事漁捕行為。然而，從1970年代末期起，許多國家逐漸劃定二百浬經濟水域，1980年代通過國際海洋法，要求國際漁業組織負起公海漁業資源管理的責任，漁業管理者以及漁民就已逐漸認知到公海作業並非自由，只是在1990年代，或許因為許多國際區域性漁業組織尚未面臨到漁業資源枯竭的危機，也沒有設定漁獲配額或者禁止捕撈作業的區域或者時間（又稱禁漁區或禁漁期）前，對於公海漁業並無所謂的「執法」行動。
直到1990年代後期，許多國家積極發展漁業，加上非法漁業行為層出不窮，導致部分資源面臨嚴重資源危機後，區域性漁業組織先是積極推動管制措施，例如訂定漁撈上限、劃定禁漁區、設定禁漁期等等。然而由於多數的區域性漁業組織並無「執法人力」，一般國際法均認定船旗國擁有漁船的管轄權，所以區域性漁業組織多尊重船旗國的管轄。加上公海大型漁船的自由度高，因此，因為區域性漁業組織以及多數船旗國無法親往公海監督，許多管理規定是否被遵守？往往無從驗證，加上許多非法漁業行為的猖獗，導致部分漁業資源出現危機，使得區域性漁業組織（RFMO）開始苦思如何能夠對付此類非法漁撈行為（IUU），並發展出一套偵測措施（MCS），希望能夠有效遏止IUU行為。以下，先簡單說明非法漁業的內容，再從陸、海、空三個層面解析區域性漁業組織常要求各國採行的MCS措施：
何謂IUU
首先，國際上以IUU作為非法漁業行為的通稱，IUU，也就是非法、未報告、不受管制漁業（illegal, unreported, unregulated fisheries,IUU fisheries），更嚴謹的定義如下：
（1）非法漁業（Illegal fishing）包括：
● 本國或外國漁船違法在一國之專屬經濟水域內進行漁撈。
● 區域漁業管理組織會員之漁船，違反該組織以及國家的相關保育法規，進行捕撈。
● 違反國內法或國際義務的漁撈活動。
（2）未報告漁業（Unreported fishing）意指：
● 未向主管機關報告或謊報漁撈活動
● 在相關區域漁業管理組織管轄水域進行作業，未報告或謊報漁撈活動。
（3）不受管理（Unregulated fishing ）意指：
● 無國籍漁船或屬於非區域漁業管理組織
會員之漁船，違法在該組織作業；
IUU漁業的衝擊在於，對於一個設有管理規定的漁業體系內，如果讓非法漁民有違法捕魚的空間，不加以管制或遏止，長久下來，不僅漁業資源將減少，影響資源永續，也會衝擊到合法漁民的權益，使得守規矩的漁民收入減少，並減少社會整體經濟效益。
正因為非法漁業可能造成種種負面效應，聯合國糧農組織集合各國漁業管理專家，召開多次會議， 訂定乙套「預防、制止和消除非法、無報告和不受規範漁撈的國際行動計畫（IUU-IPOA） 」，洋洋灑灑將近一百條條文， 提出許多可行措施，提供各國作為對抗非法漁業的利器。
何謂MCS
至於如何對抗IUU，國際間又提出三字箴言—MCS, 英文原文為Monitoring, Control and Surveillance ，中文則為監測．管控．偵查，其定義為：
● 監測（Monitoring）：持續蒐集漁業努力量等資料，了解漁業資源利用狀況，監測有無過度捕撈或資源枯竭的現象或趨勢。
● 管控（Control）：透過管理，掌控資源的開發狀況，包括設定執照核發準則、配額限制等等。
● 偵查（Surveillance）：採取合宜的行動，確保相關漁業行為都能符合規定內的額度，包括港口檢查等各種偵查行動。
由其定義就可了解，MCS是三階段的動作：第一，先了解資源狀況；第二，就資源狀況，公告管理規定；第三，透過檢查及巡護，確認漁民遵守管理措施。以下，就來看看有哪些MCS可以做，或者說，漁民應該注意到以後從事公海漁業作業時，可能碰到哪種警察！
我們分為陸、海、空三方面來看看有哪些可以發揮：
陸上的MCS
● 漁業執照的核發
核發漁業執照，聽來簡單，卻是關鍵性的第一步。一個負責任的國家核發執照必須相當謹慎，例如確保申請者，也就是船主，沒有違規的歷史，有能力遵守規範。在國家漁獲配額不足或有船數過多問題的時候，就應檢討漁船數量，不繼續核發執照，特別對於公海漁業，如果有很多管理措施的要求，例如要求漁船安裝漁船監控系統、船旗國必須設定漁船監控中心等等，船旗國就要有足夠的人力以及經費能夠妥善管理（當然，漁政當局可以考量管理費用，酌收管理成本，有些國家的執照費可能每年高達一萬美元）。過去就是因為很多國家沒有能力管理漁船，又濫發漁業執照收取執照費，才造成所謂權宜國籍漁船濫捕的問題。經過近幾年國際漁業組織的洗禮，許多權宜國籍漁船的國家逐漸了解到漁船管理的重要性，慢慢學習並參與漁業管理決策的過程，此種模式，與過去動輒貿易制裁的強硬手段相比，或許對於資源能有更正面的價值。
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