建立於 03 九月 2015
分類：專題報導
文圖∕李英周 臺灣大學漁業科學研究所
黃徹源 農委會漁業署漁村建設科
在人類步入廿一世紀之初，影響全球大眾，從個人、團體、企業、乃至國家和社會最切身的經濟生活事情，莫過於加入WTO後，所造成的全球化趨勢競爭，與如何在該環境下尋求在地化特色，而得以存活下來。人類對全球漁業資源的開發已接近飽和，然而人口卻不斷增加，已出現資源短缺的警訊，因此全世界水產資源走向保育和合理利用也將是未來趨勢，它也是今後人類工作的重點。就人們對水產品的不同需求而言，正是產生在地化特色所在，而臺灣地區許多傳統漁村所生產的水產品，就具有產量少，季節性生產，與多樣性的在地特色，這種特色不易被複製與被全球化的浪潮所淹沒。今後我們可藉由推展傳統漁村社區總體營造，使社區成員能夠真正體認到社區之危機意識，從發掘社區中的文史、景觀、自然資源、遊憩、及產業等特色，並在學術界、非政府組織、與政府政策協助下，做一整體規劃，並結合社區資源以重建產業，以建立具有公平與公義的社會，使得生產、生活、與生態三生均能兼顧，並且能落實沿岸漁業資源保育。
前言
在人類步入廿一世紀之初，面臨眾多重大的事件衝擊，其中包括大自然力量的激烈變動，傳染病的快速傳播，和人類恐怖攻擊等事件；然而影響全球大眾，從個人、團體、企業、乃至國家和社會的最切身的經濟生活事情，則莫過於加入WTO後，無關稅貿易障礙所造成的全球化(globalization)趨勢競爭，與如何在該環境下尋求在地化(localization)特色，而得以存活下來。近十年來，世界漁業生產量約在一億公噸至一億三千萬公噸之間，其增加幅度已明顯趨緩，顯示人類對全球漁業資源的開發已接近飽和狀態，然而人口數量卻不斷增加，已出現了資源短缺的警訊。因此，全世界水產資源走向保育和合理利用也將是未來趨勢，它也是今後人類工作的重點。
海岸地區由於擁有較多的營養鹽、充足的食物、良好的遮蔽，往往成為魚蝦貝類等水產生物之產卵場或育幼場。因此保護海岸地區，也常常是保護水產資源之棲息地。另一方面，世界各國在保護海洋水產資源的過程中，也認識到單由政府來管理漁業(government-based management)並不是很有效。反而近年來，更強調資源使用者(通常指漁民)，應更積極主動投入與負起資源管理的責任，也就是所謂的合作漁業管理系統(collaborative fisheries management system)的建立(McGoodwin 1989)，而此一系統則必須落實在漁民生活所在的社區上。臺灣各地區近年來正興起一股重建社區的風潮，也就是社區居民嘗試透過由下而上的思考方式，主動參與社區公共議題的討論，再結合完整的資源調查，如社區文史資料蒐集、景觀保存、生態保育、產業重建等做一整體性之社區營造規劃，以達到資源共享及永續經營目標的「社區總體營造」風潮。因此，本文以下將先行探討所謂的「社區」與「社區總體營造」的意義？再論述傳統漁村為何需要社區總體營造？以及如何進行社區總體營造？進而落實在沿岸漁業資源的保育上？最後亦討論目前漁業法所規範的三種漁業權與社區總體營造之間的關係。
社區與社區總體營造
所謂社區(community)就是一群人，他們住在相當鄰近的地區，具有若干共同利益，也面臨若干的共同問題，及產生若干共同需要(季瑋珠 1995)，也就是說，社區泛指(1)一群特定的居民，(2)有一特定的地理範圍，(3)居民普遍有共同的歸屬感，及(4)居民通常具有共同之關係，如共同的目標、共同的需要、及共同的利益等，因此社區可以是一個村落，社會，國家，乃至整個地球村。綜觀人類生活文化發展史，家庭是人們私人生活最重要的領域，而社區則是民眾公共生活中最基本的單元。社區是民眾參與公共事務和民主學習，最直接、最生活化的地方，也是當地民眾的日常生活、社會生活、與特殊歷史、文化、經濟生活的綜合展現，而人類文化的發展亦紮根於社區，才能開花結果。相對地，民眾也必須建立社區生命共同體意識，關心自己的家園，協力經營，社區才能永續發展。基於這樣的認知，行政院文化建設委員會自民國八十三年起提出我國「社區總體營造政策」，該政策是希望藉由文化藝術的角度切入，凝聚社區意識，改善社區生活環境，建立社區文化特色，由點而線至面，循序完成打造新故鄉，形塑新文化的理想。易言之，「社區總體營造」可具體解釋為社區居民，在面對社區發展問題時，能以有組織、有行動力、並能持續地提出具體行動方案、與落實執行、以期打造新故鄉。其基本精神在於由下而上的思考方式、社區居民自主、主動參與公共議題的討論、社區資源共享、並對社區發展做整體規劃，以達永續經營的目標。
傳統漁村為何需要社區總體營造
約在同一時期，行政院農業委員會也將「富麗漁村政策」列為近幾年重要的工作項目，其目的是希望透過生活環境的改善，在蕭條落後的漁村中注入活力，以促進漁村之重新營造與繁榮。然而政策的美意、居民的認知與接受程度似乎存在若干差距。目前漁村居民普遍仍存有傳統由上而下的思考方式，重視資源的分配，期待政府政策指導，因此其創意容易流於定型化與複製化，對於政策的美意曲解為硬體建設的補助或舉辦活動熱鬧一番而已，對於留住人力，引進產業及活化漁村的目標仍有一段距離(莊慶達、劉祥熹 1997)。
反觀臺灣傳統漁村的特色之一，為其多數是小規模的社區。漁民經常使用歷代相傳的傳統漁具來採捕海洋生物資源，這些漁民人數很多，而其使用的漁船規模卻很小，即使一個人就可進行採捕活動，或是只要一、二名船員即可從事漁船漁撈作業。他們的漁獲量普遍不高，漁獲物有的自行食用，有的賣給海產店，也有的經由中盤商交易後，再轉運至都市販賣，以獲取更高的利潤，然而在臺灣加入WTO後，漁業部門也面臨外國漁產品輸入的競爭壓力。綜觀那些能行銷全世界的產品，往往具有產量多、價格便宜、與易於運輸的特色，然而就水產品的特質而言，它必須具有保鮮要求，因此在產品傳輸的過程中，將不可避免地需要降溫保鮮，其成本必然因運輸距離加大而增加，導致產品易流於規格化與單一化。相對地，世界局部地區的水產品反而具有季節性生產和多樣性的特色。因此，就人們對水產品的需求而言，就出現差異性，而這種差異性也正是在地化特色之一。臺灣許多傳統漁村所生產的水產品，就具有這種產量少、季節性生產、和多樣性的在地特色。這種特色不易被複製，與被全球化的浪潮所淹沒，反而能豎立自我特色，而存活於世界浪潮中。
在地水產品所擁有的特色是不易被全球化的浪潮所淹沒，然而傳統漁村並非就此能夠存活於當下。大家都知道，目前台灣傳統漁村普遍面臨許多問題，包括年齡層結構老化、漁業資源枯竭、漁業規模萎縮、基礎建設缺乏或落後、專業人力不足、地方派系衝突、及居民普遍對公共事務欠缺參與感等等。因此，如何尋找可行的方法，以活化漁村社區，重建產業，並建立具有公平與公義的社會，使得生產、生活、與生態三生均能兼顧，
則可藉由推展與落實漁村社區總體營造來達成。
現階段傳統漁村如何進行社區總體營造
曾有學者依據管理決策制訂的方式，將政府與資源使用者(通常指漁民)的合作管理方式區分為五種類型，即(1)命令型(instructive)，政府扮演實質上唯一的角色，政府與資源使用者的訊息互動減至最小，政府在制訂決策後，再通知資源使用者；(2)咨商型(consultative)，政府制訂決策前先咨商資源的使用者，然而所有決策的制訂仍然單由政府完成；(3)伙伴型(cooperative)，政府與資源使用者在制訂決策時扮演對等伙伴角色，也有學者認為這才是真正的共管意義(co-management) (Jentoft 1989)；(4)建議型(advisory)，資源使用者建議政府的決策制訂，而且政府背書這些決策；以及(5)通知型(informative)，政府將管理決策委任給資源使用者，而資源使用者負責告知政府制訂了那些決策(Sen and Nielsen 1996) (圖一)。上述命令型與諮商型是由上而下的思考方式；相反的，建議型與通知型是由下而上的思考方式。
然而一般傳統漁村居民在心態上普遍仍依賴著或等待著上級政府單位對其所居住的社區給予指導與建設補助，尤其是工程方面的硬體建設補助，至於軟體方面的社區總體營造概念則較為薄弱，但是近年來農委會漁業署在推行漁村新風貌計畫時，就把漁村社區居民對社區總體營造觀念的強弱，當成一項重要的補助評估指標，對於只重視硬體建設的漁村則先施以軟體輔導措施，協助建立公民參與及自主自發的精神，再俟其具備發展目標與熱情時，才依居民的規劃辦理適度的硬體建設，並持續追蹤考核其工程效益。
由於一般漁村居民對於共同參與式的社區總體營造並不甚熱衷，所以農委會漁業署在推行漁村新風貌計畫時，就擬定許多策略在提升漁村居民由下而上的建設理念，目的在培養其愛鄉愛水的情懷，自主自發的精神，規畫永續發展的願景，有如「教其釣魚技術，而非給其魚吃」，政府能給的資源是有限量的，民間的力量卻是無窮止境，目前漁村的發展就是要借重民間力量創造最大的價值。
目前漁業署正積極推動漁村新風貌工作，其內涵乃延續以往富麗漁村軟硬體建設工作，主要政策目標大致有三項，一是促進居民參與公共事務，讓居民當自己社區的主人；二是營造富而美麗的三生漁業環境，提升漁村整體形象；三是結合人與環境的和諧，促進漁村資源活性化及永續發展。為達到上述三個基本政策目標，在漁村新風貌軟硬體工作上採取策略如下：
軟體方面：
(1)加強社區總體營造教育工作，提供漁村居民接受社區總體營造的教育機會，促使由下而上的參與理念。
(2)培訓漁村志工團隊，以組織與系統性地投入漁村社區關懷工作，建立漁村人文關懷與公民倫理精神。
(3)結合專家學者豐富的學識與經驗，實際下鄉輔導漁村居民共同研究解決漁村所面臨的問題，協助漁村未來發展與轉型。
(4)舉辦漁村居民相互觀摩活動，藉由不同漁村之間經驗交流活動，可促進漁村自主發展，建立全村共識與榮譽心。
(5)舉辦全國性富麗漁村展覽活動，增進漁村居民的榮譽心，藉活動進行促進漁村社區居民參與活動之文獻照片等資料的蒐集與整理，並發揚漁村特色小吃。
(6)加強漁村資源調查與整理工作，並以系統化方式彙集漁村相關資料，俾供漁村發展參考。
(7)舉行富麗漁村建設研討會，邀請國內產官學界之專家學者與各縣市政府、各區漁會、鄉鎮市公所、漁村社區發展協會、各漁業團體、傳播媒體及漁民等人員，共同探討富麗漁村相關議題之研討。
硬體方面：
由於硬體建設所需經費較高，所以在選擇建設地點上，更需審慎評估，為達到工程建設的最大效益，在硬體建設方面採依循所列順序幾個原則。
(1)具有地方居民參與及社區總體營造經營理念者優先考量。
(2)具有漁業的生產、生活、生態之三生特色者優先考量。
(3)具有漁業主題特色及配合既有資源之有效利用者優先考量。
我國自民國八十三年行政院文化建設委員會推出「社區總體營造政策」以來，來自民間的活力更是源源不絕，充分展現了國人對於在地社區的熱愛與認同。各地文史工作室、基金會、社區發展組織紛紛成立，民眾開始走出家門，主動去關心社區的人、事、物，使得社區的生活變得更為豐富與多元(文建會/社區總體營造的軌跡http://www.cca.gov.tw/news/news66/)。傳統漁村社區與全國其他社區一樣，只有在地的人才能真正了解社區的需求。社區成員或透過漁會組織、社區發展協會、村里辦公室、社區媽媽教室等等各式各樣的社團組織，學習並親身參與社區公共事務的討論與落實執行，以期建立一套公民參與的民主機制。也就是說，唯有社區成員能夠真正體認到社區之危機意識，從發掘社區中的文史、景觀、自然資源、遊憩、及產業等特色，並在學術界、非政府組織(NGOs)，例如社區大學或野鳥協會等、和政府政策協助下，做一整體規劃，並結合社區資源以重建產業，方能再啟社區發展的第二春(圖 二)。
相對於傳統的思考方式，現今漁村社區總體營造之新方向，必須從教育社區成員開始，建立一套由下而上的思考方式，這種方式重視社區成員的參與，其創意建構係在地特色的發掘，相對地，政府政策只扮演輔導性角色而已，這樣的社區特色即不易被定型化與複製化。以沿岸漁業資源保育為例，近年來許多國家對於該國沿岸漁業資源的保育採用「以社區為基礎的沿岸漁業資源管理系統 (Community Based Coastal Resource Management；CB-CRM)」來管理沿岸漁業資源 (Christie and White 1997；Rivera and Newkirk 1997)，其意義在於促使沿岸社區居民能針對賴以為生的漁業資源，建立管理決策的機會、能力、和責任。換句話說，CB-CRM的發展策略，除了進行沿岸漁業資源保育外，也包括了經濟發展、社區總體發展、和以社區為基礎之制度組織的發展。因此，未來我國若欲落實保護沿岸漁業資源，也必須順應潮流，結合社區總體營造工作的推展，使沿岸漁業資源的保育落實在社區資源使用者的基礎上(李英周 2003)。
討論
農委會漁業署所提出之富麗漁村政策與現階段漁村社區總體營造工作的目標基本上是相同的，二者均是企求漁村社區生活環境的改善，希望在蕭條落後的漁村社區中注入活力，以促進漁村社區之重新營造與繁榮。唯富麗漁村政策之有效落實必須建立在漁村社區公民社會的成長與茁壯，換句話說，未來行政部門在輔導與協助漁村社區生活環境改善的同時，應先著手協助漁村社區公民社會之建立，才能使富麗漁村政策有效落實。
近年來世界各地正興起一股生態旅遊的風潮，臺灣各地區也隨風起舞，方興未艾。以傳統漁村而言，無論其為捕撈漁業或是養殖漁業為主的社區，均是深具在地特色的社區。因此，目前臺灣已有許多社區正嘗試從發掘在地景觀、文史、生態保育等特色著手，以發展社區生態旅遊，希望為蕭條落後的漁村社區尋找一條產業再造的契機。而此種新興的社區旅遊的特性著重在(1)社區主導的，(2)具獨特性的，(3)生態特性的，及(4)具教育意義等四個重要的基石上，也就是說，傳統漁村在進行社區總體營造的同時，也兼顧了生態保育及社區參與，如此發展出來的社區生態旅遊產業將為社區帶來新的契機。
目前臺灣有些沿岸漁村社區曾在農委會漁業署及地方縣市政府的輔導下成立海洋或溪流漁業資源守望相助隊(簡稱巡守隊)，該巡守隊的成立應也可視為漁村社區在邁向社區總體營造過程中的一個助力，或是一種社區居民參與社區公共事務的學習機會。此外，社區居民若能與當地學校教育相結合，並多多參與社區事務，例如社區廚餘處理、環境綠美化、自然資源保育等等，將為其社區發展成為公民社會立下基礎。
全世界水產資源走向保育和合理利用是人類工作的重點。
我國漁業法中已規範了定置、區劃、和專用三種漁業權，其中定置與區劃漁業可供一般漁業人申請，因此該二漁業應視為產業活動，他們與所謂的社區總體營造工作沒有直接關係。而專用漁業權之漁業則限制由漁會或漁業生產合作社申請為限。目前臺灣各地漁會或漁業生產合作社之成員居住範圍往往分布廣泛，成員主動參與漁會或漁業生產合作社的程度不一，但心態普遍仍存有期待上級行政部門之指導和經費補助，加上漁會所轄面積太大等因素，往往造成漁會或漁業生產合作社的成員不易形成共識，也因此不易建立所有成員均能積極參與之公民社會。然而傳統漁村社區總體營造之基本精神是在社區參與和生態保育，因此目前各漁會或漁業生產合作社的運作並不能等同於社區營造工作的推展。未來或許可以從小規模的漁村著手，利用目前沿近海漁業資源逐漸枯絕的明顯現象，喚起村民的危機意識，並結合學術界、非政府組織、及政府的力量從旁協助，來教育與培養村民關心賴以為生的漁業資源問題及週遭公共事務，並且逐步建立公民社會，那麼未來每個漁村社區將能發揮自我特色，重建產業，沿岸漁業資源的保育也能因此加以落實。
〈摘錄自漁業推廣第203期〉