建立於 03 九月 2015
分類：專題報導
中央研究院生物多樣性研究中心邵廣昭
一、前言
近幾十年來，在全球漁業逐漸大規模化與工業化之後，大型魚類系群有90%屬過漁狀態，75%商業漁獲系群已瀕臨崩潰，再加上沿海環境之棲地破壞、污染等已使海洋生物多樣性及漁業資源正在快速滅絕，如何才能振衰起蔽，使漁業資源能夠永續利用，根據國外之研究與經驗，劃設海洋保護區（Marine Protected Area, MPA）是保育海洋生物多樣性是使海洋資源得以永續利用最簡單最有效的方法，也是一種必要的管理手段。但目前全球只有不到1%的海洋被劃為海洋保護區，其中更不到0.5%為有效之經營管理，也因此近年來國際組織及保育團體莫不紛紛呼籲要求各國應積極推動海洋保護區之劃設與管理工作。
台灣四面環海，海洋生物極為豐富多樣，隨著漁業之拓展，曾將台灣推進到全球二十大漁業國之一，但產量自1990 年後即停滯不前，其中沿近海漁業更有低下之勢，顯然過去之沿近海漁業資源培育或只針對禁漁期等之管理手段似乎並未奏效，未來仍需要靠劃設海洋或溼地保護區，以生態系之取向來保護棲地內的所有物種，才是治本之道。
雖然台灣地區過去已有不少由不同部會及法令所劃設所謂之「海洋保護區」，包括「漁業法」、「國家公園法」、「野生動物保育法」、「文化資產保存法」、「台灣沿海地區自然環境保護計劃」等等，但因缺乏實際之管理與措施而多半徒具架構，成效不彰。因此未來台灣在這方面還需要努力檢討改進。一方面應積極規劃並推動新的海洋保護區，二來更要真正落實其執行與管理。如果真能落實，相信不需多久台灣的沿近海海洋生物多樣性及漁業資源應可迅速恢復。
二、海洋保護區之劃設及經營管理已是全球之趨勢
自從1997 年加拿大維多利亞國際保育大會中由千餘位海洋學者共同提出”惡水宣言”（Troubled Waters: A call for action），呼籲2020 年全球20％之沿近海水域及部份外海應劃入MAP 後，迄今又有不少國際保育之重要會議上再度提出類似之呼籲：
(1) 全球陸域之12%已納入保護區之範圍，但佔地球面積71%及99.5%容積之海洋卻只有不到1%被劃為MPA，其中不到0.5%係有效地受到經營管理。以致於海洋生物多樣性及漁業資源水準正在快速低落。大型魚類系群(stocks)中90%均呈過漁狀態，75%商業漁獲系群已瀕臨崩潰。也因此在2002 年約翰尼斯堡所舉行第二屆地球高峰會（WSSD）中要求在2012 年要建立MPA 之全球representative network（在各國應有其national network 之基礎上），2010 年前完成以生態系取向來經營管理海洋及漁業，以及在2015 年前恢復漁業過去應有可永續利用之水準等。
(2) 過去百年來用在劃設陸域保護區的努力，必須在未來十年內在海洋中予以實現。換言之，2003 年第五屆世界公園大會上之「德斑協定」已要求各國政府在未來十年內將海洋保護區之面積增加為12%（約400 個MPAs）（全球海洋生物學家之共識是全球海洋至少應有20~30%之面積劃入MPAs）。
(3) 至2013 年希望大家對海洋之關愛是發自內心的”ethic of caring”，且每一個人均能有其貢獻（如海底攝影師），而不需要再有任何形式上之MPA 來約束。
三、海洋保護區是「第五屆世界公園大會」中研討的重點
由國際自然保育聯盟（IUCN）主辦，自1962 年在Seattle 召開第一屆WPC 起，每十年一次，其目的在集合全球生態保育之專家學者（不代表任何一個國家、組織或機構，具超然性）共同來回顧全球保護區在過去十年來的推動狀況，檢討過去、策劃未來，並提出具體行動方案。所通過之大會宣言正式向生物多樣性公約（CBD）之締約國會議（COP）提出（COP7 2004 年2 月在馬來西亞吉隆坡舉行），大會通過後將會成為各國政府未來施政努力之目標。
此次會議係在南非德班之國際會議中心舉行，於2003 年9 月8 日至17 日共十天。
第一天開幕，第二~三天為大會專題演講（Plenary：Benefits beyond Boundaries）及四場研討會（Symposia），包括（1）Benefits to people，（2）Managing with change，（3）Communitiesand parks，（4）Working at scale；共有數百篇報告分別在二十幾個不同的場地平行進行，其中又以「海洋保護區」之議題最受到重視。在此次會議中所達成之目的如下：
1. 提高全球海洋保護之意識－在德班協定（Durban Accord）中突顯海洋議題之急迫性與重要性，研擬劃設MPA 之政策之新準則及綱領，並與全球性之生物多樣性公約、拉姆薩溼地公約、世界遺產會議、區域性海洋會議等等密切結合。
2. 研提具前瞻性之MPA 議題，如公海或遠洋（high sea）之劃設保護區及其經營管理，以遏止大洋或深海物種之滅絕。
3. 建立及改進海洋保護區之網路基礎－啟動世界遺產之海洋網路，促進東西非及東南亞地區MPA 之工作推動。
4. 研擬一份新的更可行之海洋行動計劃來落實全球MPA 系統之建立，以便2012年可以達成區域代表性MPA 之網路建立。
5. 提供管理者及政策制定者所需要的綱要或指導準則。包括綜合性海岸管理、有效之MPA 管理、建立MPA 網路以達成生物多樣性及漁業資源保育之目的、產卵場之判定及保護、如何劃設具彈性（resilience）之MPA、MPA 與氣候變遷之關聯、經費支援之永續、推動GAP 分析方法以便於排定應保護之優先順序。
6. 建立全球MPAs 資料庫之倡議－整合及改進目前全球MPA 之資料庫，包括聯合國、各國政府或NGO 所擁有的MPA 空間分布資料庫，並建議由加勒比海及西太平洋區域開始。
四、海洋保護區劃設在未來國際上的新趨勢
1.未來海洋保護區之劃設是全方位的，並不只是珊瑚礁及各國之EEZ，還有60%之海洋是屬於公海，包括公海或遠洋之海山（high sea seamount＞1000m 之海底山丘）、深海珊瑚（deep coral reef）、大陸斜坡（continental slope）、峽谷（canyons）、冷泉（cold seeps）、藍洞（anchialine）、熱泉（hydrothermal vent）、南極冰水（Antarcticwater）、大尺度海洋生態系（Large Marine Ecosystem, LMEs）等。25 年前（1979）在蘇俄之深海漁業研討會即呼籲在開發探勘之初即應開始採取保護之配套措施，但迄今成效不彰。
2.MPA 之劃設為符合整體海洋系統，及海洋生物廣泛之遷移能力及完成其生活史所需之廣範圍等特點，故需要以生態系為取向來增設「大尺度海洋保護區」（ LMEs），而非過去傳統以物種或地理疆界來劃設之觀念，故更需要國家間密切合作。劃設方法包括各種不同等級，由”no-take”到”multiple use” areas，使漁業亦可以永續經營。優先劃設區域包括東印度群島之珊瑚三角洲（coral triangle）、
加勒比海、中西太平洋，及南極等地。
3.建立World Heritage Marine Program 及World Heritage Marine site 、Managers’Network and Partnership（在全球750 處世界自然遺產中，目前只有30~40 處位於海岸或溼地）。
4.健全財務機制是有效推動MPA 之必要條件，據估計，若在未來十年內劃設20 個LEMs 需要93 億美元，而在各國沿近海劃設400 個MPAs 需要再增加54 億美元，如此只能保護全球約5%之海洋，故未來十年需努力籌措財源。這些經費還不包括管理、長期監測及當地住民經濟發展之需求在內。故未來會向UN 及CDB 等國際組織提出訴求。
5.提昇能力亦頗重要，包括劃設之方法或設立標準，優先劃設原則若採用GAP 分析，需先建立完善資料庫及Protected Areas Learning Network，以便於管理者及社會大眾使用。
6.社區參與（indigenous and local communities），利益分享是成功的保證。
五、深海保護區之劃設為何受到國際間的重視
深海雖是地球上生物最大的棲所，但人類所知卻最少，近年來科學家才開始發現原來深海生物及棲地亦相當複雜，包括海山、冷泉、熱泉、深海珊瑚等生態系，生物之特有性高、壽命長、成熟晚、子代數目少是屬於K 選擇之生物，最易受到外界之干擾及破壞。破壞方式包括過漁、誤捕、採珊瑚、採礦、海拋、海底電纜鋪設等等。又由於許多深海漁獲物種常成群聚集（特別在海山四周），故漁獲量豐富，但其恢復原有群聚組成之能力(resilience)卻極慢。且海山四周同時是冷水珊瑚聚集生長的場所，生物多樣性高，高達15％之種類為海山之特有生物，可以說是生物多樣性之全球寶庫（globalreservoir），而底拖所造成之大規模破壞卻是難以彌補。如澳洲南部Tasmania Rise 中95％之冷水珊瑚遭破壞，拖網漁船在南太平洋之胸棘鯛資源枯竭後，2000 年又轉到印度洋之公海進行拖曳，40 艘船每天的漁獲量達100 公噸，2002 年日本及蘇俄之拖網亦在100 座海山附近拖曳3-4 個月，捕獲近300 公噸之深海漁獲。2001 年在公海之深海底拖統計則是75 萬公噸，其實產量只佔全球漁獲的0.2％，產值亦低於0.5％，對全球糧食補充的貢獻實在不大，而且大多數是OECD 之國家在作業，僅13 國即捕撈近90％之漁獲。但深海底拖卻對生物多樣性造成嚴重破壞。此乃何以這兩年來國際社會、保育團體及深海生物學者紛紛呼籲要迅速劃設深海及公海之保護區，並督促聯合國大會決議訂定深海及公海中深海漁業管理規範的原因。台灣之深海底拖雖然是在近五年來才開始發展，我國對深海生物的研究也是在三年前才開始有學者進行調查，且在海底地形、底質之資料亦甚為不足，在缺乏足夠背景資料可供規劃保護的情況下，實難進行資源之經營管理或保護區的規劃。目前在我EEZ 內應加強深海地形之調查、分析生物之群聚及分布、深海漁獲資料之整理分析、3D 立體圖之繪製，將屬於海山、海底珊瑚、冷泉、熱泉及峽谷地形或是生物多樣性分布之熱點區，依預防原則先劃為禁漁區來進行保護，而有關公海之作業管理，則配合國際上可能即將制定的規範來執行。
深海漁業由於其不確定性及投機性，若干主要魚種之棲地範圍又有限，漁場也偏遠分散，是標準的「海盜式漁業」（pirate fisheries），有IUU 之特性，且漁場不少是在公海上，管理不易，目前只能希望將聯合國的海洋法（UNCLOS, 108 國簽署）魚類系群協議（UNFSA, Fishery Stock Agreement）及FAO 之Compliance agreement（26 國簽署而已）等再去作延伸修訂，將海山之底拖納入管理規範並通過聯合國大會之決議；此外要鼓勵成立區域性管理組織（ RFMO, Regional Fisheries ManagementOrganization），加強組織間之合作，在國家級、區域級及全球級各層次上發展新的保育方式或架構，特別是建立海洋保護區之網路。聯合國雖在2002 年之A/57/41 決議文及2003 年之A/58/2.19 中指出深海棲地保護之重要，但仍缺乏實際具體可行之規範或條約，故未來會經由國際組織或研討會督促聯合國列入大會之討論議案及決議文中或採取Moratorium（延期償付或無限期禁止）。歐洲方面的管理經驗或可以作為參考，包括若干魚種TAC（total allowable catch）或MAC（maximum allowable catch）之訂定，核發證照，作業船上加派漁業觀察員以便加強科學資料之收集等。
也因此在去年一年內國際上即舉辦了一系列深海保護的國際會議，如：
1. 2003年6月17-19日在澳洲Cairns 曾舉辦一場「公海生物多樣性保育及管理之研習會」（Workshop on the Governance of High Seas Biodiversity Conservation），會中特別對深海生物多樣性所面臨之破壞、威脅及其挑戰作研討，找出「間隙」（Gaps）所在，對如何減少及彌補此gap 作出短期與長期之建議。
2. 2003 年8 月25-29 日由美國Oregon 大學海洋生物研究所所舉辦之「第十屆深海生物學研討會」（10th Deep-SeaBiology Symposium），會後之決議即撰寫Statement of Concern 正式向聯合國大會作建議。
3. 2003年9月9-12日在德國之Erlangen 曾舉辦「第二屆深海珊瑚國際研討會」（2nd International Symposium on Deep Sea Corals），會中亦有許多科學家連署前項Statement of Concern。
4. 2003年9月8-20日在南非德班所舉行之「第五屆世界公園大會」（5th World ParkCongress）更將海洋保護區列為重要之議題，特別是建議在深海之海山、深海珊瑚、冷泉及熱泉等特殊之生態系（含公海水域）應積極劃設海洋保護區，建立保護區網路系統。
5. 2003 年12 月1-5 日在紐西蘭Queenstown 舉辦「深海2003 國際研討會」（Deep Sea 2003）。會議主要目的是希望能儘速討論出對深海漁業如何立即加以保護，並訂定出一些具體、可使深海漁業得以永續經營的共同管理規範，能在明年之聯合國大會上正式提案，討論通過。會議出席之成員主要為產官學各界之代表，包括政府機關代表及外交人員，特別是FAO、OECD、APEC、IUCN、WWF 等國際組織之代表多人。
六、結語
海洋保護區早已被公認為未來恢復漁業資源與保護海洋生物多樣性的不二法門，它不但最簡單，有效且成本最低，同時也符合「預防原則」、「生態系取向之經營管理」以及「棲地保護重於物種保育」等指導原則。就好比將資金存在銀行當本金（保護區）不予提取，而只要享用所繁生的利息（游入非保護區之魚類）即可永續利用，不虞匱乏。
台灣過去廿、卅年來雖然有許多不同的法律在劃設所謂的「海洋保護區」，但因缺乏管理及取締，因此均淪為「紙上公園」，徒具架構而已。因此行政院「生物多樣性行動方案」中明訂需在近年內至少將台灣沿近海5％之水域劃入海洋保護區，並落實執行。惟由於全民及漁民對海洋保護區之價值及意義尚未能完全了解及接受，認為劃設保護區會影響其作業，其實，劃設有限面積的保護區不但能防止作業之競合與衝突，且可保障未來漁獲之永續利用。因此，在台灣要增設新的海洋保護區，尚待努力。
此外，內政部所提之「海岸法」在立法院亦尚未通過三讀。連最需要維護的珊瑚礁生態系在台灣都無法加以推動，更遑論國際上劃設MAP 之目標早已擴展到經濟水域乃至公海、遠洋及深海環境之配合了。台灣MAP 這方面之成績比起若干開發中國家還要落後，實在值得我們大家警惕與檢討。更希望政府和民眾一齊來努力，大力來推動海洋保護區之劃設。希望2005 年10 月23-27 日在澳洲將舉辦之第一屆國際海洋保護區大會上，台灣不但要出席，同時也要提出具體成績。
〈來源：農業科技新知第23期〉