建立於 03 九月 2015
分類：WTO兩岸對策
文／洪朝連 漁業署技正 江英智 漁業署組長
壹、前言
依據二○○一年十一月杜哈部長會議宣言，WTO成立貿易談判委員會(Trade Negotiation Committee)以負責處理部長決議納入之各項談判議題。二○○二年二月一日於其召開之第一次會議中決定在現有之談判架構下， 設立WTO規則談判小組（Negotiating Group on Rules），由紐西蘭代表團團長Mr. Timothy John Groser擔任主席，專責反傾銷協定、補貼暨平衡稅協定（包括漁業補貼）及區域貿易協定等三項議題之談判。迄今，WTO規則談判小組已舉行過三次小組會議（2月28日召開之非正式會議與3月11日、5月6-7日召開之二次正式會議），會議內容主要係著重於其組織性議題之討論，包括2002年度之會議時程、談判小組工作之基礎、會員國提出建議案之內容、談判小組工作之安排及觀察員等議題。至漁業補貼議題談判方面，WTO自本（九十一）年二月二十八日舉行規則談判小組會議檢討ＷＴＯ法規修正迄今，會員對漁業補貼方面意見分歧仍大，例如美國與冰島要求漁業補貼應與其他補貼分開，但是日本、歐盟與韓國則不同意，希望仍維持在「補貼暨平衡措施協定」下規範漁業補貼。
「ＷＴＯ規則談判小組會議」於二○○二年七月八日至十日在瑞士日內瓦WTO總部舉行，我國參加人員為農委會國際合作處國際組織科張淑賢科長、農委會漁業署企劃組江英智組長、洪朝連技正、及私立中國文化大學政治系王冠雄助理教授。本團除參加WTO會議之外，並與日本和韓國舉行雙邊會談，以瞭解該二國家在此一議題上之立場。
貳、會議進行情形
一、中國大陸、日本及紐西蘭三國所提立場文件
（一）中國大陸立場文件(TN/RL/W/9)
１、漁業補貼應就不同的漁業種類給予不同的考量，並應就補貼範圍做出決定，以便後續之討論。
２、漁業補貼應給與開發中國家（特別是低度開發國家）特殊與優惠待遇(Special and Differential Treatment)。
３、有關基礎建設、科學研究及訓練、疾病防治、漁民轉業等不會對於貿易、環境及永續發展造成負面影響的補貼，應列為不可控訴(Nonactionable)的補貼。
（二）日本立場文件(TN/RL/W/11)
日本就其前已發表的兩篇報告以及對於澳洲、智利、厄瓜多、冰島、紐西蘭、秘魯、菲律賓及美國等八個國家於今(九十一)年四月廿三日「規則談判小組」會中提出之報告(TN/RL/W/3)所提之基本立場如下：
１、八國報告認為漁業補貼對於貿易、漁業資源與永續發展造成負面影響，現行補貼及平衡措施協定(ＡＳＣＭ)無法對此一發展進行有效規範。惟日本認為補貼所造成之貿易扭曲情形並非僅限於漁業部門，且現行ＡＳＣＭ第三篇已可規範此一議題，因此日本不贊成針對漁業補貼另外制訂特別規範。倘需就現行協定規範進行檢討，則應針對所有部門，而非單就漁業部門為之。
２、日本指出目前並無明確證據顯示，漁業補貼係導致漁業資源過度開發，以及限制其他國家取得此一公共資源之主要原因。且聯合國海洋法公約規定沿岸國對其專屬經濟海域內之漁業資源擁有管理的權利與義務，而國際或區域性漁業組織對公海漁業資源之獲取亦有規範，因此日本認為現有過漁現象係由於漁業管理不當所致，與漁業補貼關係不大。
３、此外，ＡＰＥＣ研究報告顯示，其會員漁業總補貼金額一百二十六億美元中，可能構成可以控訴之補貼金額僅占百分之三，可見現行補貼項目中僅少數會造成貿易扭曲。
為了便於ＷＴＯ會員對補貼內容能有全面的瞭解，應對現行協定中補貼之通知規定進行全面檢討。此外，ＦＡＯ與ＯＥＣＤ分別於今年下半年與二○○三年進行漁業補貼議題之研究，其結論將可提供ＷＴＯ參考。
４、日本贊成對開發中國家給予特殊及優惠性的待遇，惟應有全面性的考量，不應僅限定在漁業部門內。此外，已開發及開發中國家均有漁業資源過度開發之問題，特別是其沿岸小型漁業。為能確保開發中國家漁業之永續發展，ＦＡＯ與其他相關國際組織應當檢視此一議題。
５、日本認為現行ＡＳＣＭ應當自貿易扭曲的觀點加以檢視，漁業管理組織的報告亦顯示許多漁業補貼係用
於漁業管理而非屬扭曲貿易之補貼。為正確處理此一高度複雜性的議題，ＷＴＯ應當充分考量ＦＡＯ與ＯＥＣＤ等針對漁業管理之研究成果，並慮及漁業資源之永續利用。
（三）紐西蘭立場文件(TN/RL/W/12)：
前述八國報告中指出，由於漁產品具有異質性及漁業的特殊經濟結構， 使得現行ＡＳＣＭ難以對市場扭曲的情形加以規範。紐西蘭針對此部分提出進一步說明如下：
１、就漁業部門而言，大多數的主要漁業補貼國既是主要的漁產品消費國也是進口國，而其出口量很少，在此情形下，很難對於這些國家所採取的漁業補貼政策依據ＡＳＣＭ第五篇課予平衡稅。
２、漁業補貼除會影響市場進入及造成漁業資源的嚴重損害之外， 尚對價格壓抑(Price Suppression)、削價(Price Undercutting)、及對於補貼國與第三國市場的進口替代(Displacement of Imports)造成影響。另由於漁產品的異質性，使得漁業部門較其他部門更難取得未經補貼之參考價格，因此無法量化漁業補貼所造成之扭曲效果。
３、紐西蘭並舉鱈魚(Hake)為例，說明漁產品國際貿易的異質性係來自於其魚種與加工技術的多樣性，因此表面上相似的漁產品卻會有殊異的價格，因此很難證明有關價格補貼、降低成本的補貼或直接所得（Direct Payments）補貼對於價格所造成的扭曲效果。此外，亦可能由於交互補貼(Cross Subsidization)的影響，連帶造成其他漁產品價格的降低。
４、根據ＯＥＣＤ研究，由於生鮮魚產品的易腐性與異質性，因此難以建立國際或國內的參考價格。
５、由於前述理由，難以運用ＡＳＣＭ第三篇進行嚴重損害(Serious Prejudice)及損害程度(Determination of Injury)之調查與分析。因此，紐西蘭等八國主張應針對漁業補貼另外制定規範。
二、各國對於上述三篇文件之意見
（一）冰島、美國、印尼、秘魯、澳洲、委內瑞拉、菲律賓等國發言支持紐西蘭之報告，認為漁業補貼會造成資源過度利用，並且為造成貿易扭曲的重要原因。而紐西蘭的報告內容足以提供日本所需要的證據。此外，美國指出其在貿易暨環境委員會（ＣＴＥ）中提出兩篇報告，分別為：WT/CTE/W/51和WT/CTE/W/153，並建議秘書處將過去相關的文件彙整提供會員參考。美國並贊同日本的意見，認為管理的議題可以在其他組織（例如ＦＡＯ）中討論。
（二）歐盟（ＥＵ）表示前述三篇報告彼此互補，ＷＴＯ應採取一致性且平衡的觀點，充分瞭解補貼的內涵。歐盟同意日本所提將國際組織對於管理議題的討論結果納入考量；並同意應在全面性的基礎上給予開發中國家特殊及優惠性的待遇，惟應注意永續資源管理的議題。雖然歐盟同意紐國所稱由於漁業異質性以致無法取得未補貼參考價格，但是此種異質性的討論亦應適用至其他部門。而且現行補貼通知缺乏透明性是各部門的共同問題，而非漁業補貼所特有。
（三）印尼及巴西等國特別發言支持中國大陸所提應給與開發中國家特殊及優惠性之待遇。
（四）韓國對於認為補貼造成資源枯竭與異質性並不限於漁業部門，農業、林業與礦業等部門亦然。並舉酒類為例，認為酒類的異質性雖然很高，但是各種酒類不會造成市場價格競爭的問題。過去七年裡，運用ＡＳＣＭ的案例中僅有一件為漁產品，因此不應僅針對漁業補貼議題進行檢討，否則會造成ＡＳＣＭ的適用出現支離破碎的現象。韓國並認為ＩＵＵ係造成漁業資源枯竭的主因，而非補貼所致。韓國亦同意應給予開發中國家特殊及優惠性的待遇，但應在全面性的基礎上加以考量。
（五）加拿大認為有關補貼的規範必須與漁業資源管理一併考量，應確認何種形式之補貼會損害資源管理，並應進一步檢視ＡＳＣＭ第六條第一項所稱之嚴重損害。
三、我國發言重要內容
漁業是我國的重要經濟與文化產業之一，因此，我國極為重視漁業資源之養護與管理，對於各區域性國際組織所通過之漁業資源養護決議，只要係為公平不具歧視性措施者，我國均採取適當措施予以配合執行。同時，為確保漁業永續發展，我國支持ＷＴＯ在既有架構下針對漁業補貼對於資源養護與永續利用之正面與負面影響進行檢討，並且對於可能扭曲貿易或造成資源過度使用之補貼予以適度規範，惟應充分考量各會員不同發展程度及漁業在社會、經濟與文化層面方面之角色。政府支持計畫中有關基礎建設、研究發展、推廣教育等有助於促進漁業管理與永續發展的補貼措施應列為不可控訴之補貼，各會員均可採行。在處理漁業補貼議題時，首要應在於定義出對於環境資源保護更有效之漁業補貼，同時，應探討漁產品貿易自由化與環境保護及永續管理間之關聯性，並考量漁業對社會、文化之貢獻，以及開發中國家與已開發國家權利與義務之平衡性。
四、三個提交報告國家之回應
（一）中國大陸：重申本小組應盡早決定容許補貼的範圍。
（二）紐西蘭：希望ＥＵ、日本與韓國能夠提供書面資料。
（三）日本：ＡＳＣＭ可以被檢討與加強，但應在整體的情形下檢討，而非單獨在漁業部門。對於若干會員認為扭曲貿易的補貼將導致資源枯竭乙節仍須提出足夠的證據。
五、主席結論指出，目前會員所提出的報告代表了兩個極端的意見，而且會員間的討論拉近了兩方的距離，相信透過未來會議的討論，將有助於共識之達成。
六、雙邊會談情形
（一）韓國：
我團於會前與韓國海洋水產部貿易振興課長田永植就漁業補貼議題交換意見，韓方指出漁業補貼並非造成資源過度利用的主要原因，漁業補貼的影響並非全為負面，部分補貼項目有助於漁業管理，因此韓方主張應在現行ＡＳＣＭ架構內針對補貼進行檢討，不須另外制定規範。韓方並指出歐盟內部對漁業補貼議題並無共識，北方國家傾向贊成削減補貼，而南方國家則支持漁業補貼。
（二）日本：
本團與日本農林水產省負責漁業貿易之Masaru Okuno、總合食料局國際經濟課副課長Satoshi Akahori、及日本ＷＴＯ常駐代表團一等秘書Masayoshi Mizuno等就下列漁業補貼議題交換意見：
１、日本分析紐西蘭等八國對漁業補貼提案之背後動機大致可分為三類：
（1）美國、澳洲與紐西蘭受到其國內環保團體的壓力甚大，又因ＷＴＯ多哈部長宣言中強調貿易與環境之間的關係，因此彼等將漁業補貼議題與環境議題連結，將之帶上談判舞台。
（2）冰島係一強調漁產品出口之國家，且其最大輸出市場為歐盟。而現今歐盟內部對漁業補貼議題並無共識，其北方國家傾向贊成削減補貼，而南方國家則支持漁業補貼。冰島在此一議題上若能影響歐盟達成削減，不僅能讓冰島漁產品順利進入歐盟市場，並能造成歐盟南方國家漁業崩解，讓冰島漁業更具優勢。
（3）開發中國家對漁業補貼並無特定立場，完全受到美國等國的影響，新回合談判若能達成漁業補貼削減的結果，對該等國家的漁業發展將有益處。但若無法達到預期目標，對其亦無損失。
２、日本認為現行ＡＳＣＭ對於所有部門補貼的削減均無法有效規範，因此若將漁業部門放在ＡＳＣＭ中與其他部門一同檢討，則漁業部門所面對的談判壓力較小，且因對所有部門進行檢討，其他國家會因各自利益而有所妥協。因此，日本對此一議題談判的基調為不讓ＷＴＯ單獨針對漁業補貼議題進行檢討，其談判策略為：
（1）強調八國提案所提補貼會造成市場扭曲及資源枯竭的說法不正確，並且要求舉證。
（2）ＷＴＯ為貿易談判組織，有關漁業資源管理議題應在其他國際漁業管理組織中檢討。
（3）現行ＡＳＣＭ中關於通知的執行不夠透明，以及紐國等所稱因產品異質性而導致其補貼對於市場扭曲效果之舉證有所困難等節係為各部門共通的問題，因此應對所有部門進行全盤的檢討。
３、針對我國發言與中國大陸的立場文件中提及對於有利於漁業資源保育之補貼應列為不可控訴之補貼乙節，日本建議現階段應將談判之重點放在是否將漁業補貼單獨列為談判之議題，暫時不必就補貼性質進行檢討，避免被認為已同意就漁業補貼規範之削減模式（Modality）進行檢討。
４、另日方建議我方未來可將立場形諸文字，並交由ＷＴＯ秘書處在會議中分發。日方並提議雙方可在下次會議前先行交換立場文件，如此有利雙方對彼此立場的瞭解。
參、會議觀察
一、由日本與韓國在會議中之發言和與我國雙邊會談的情形觀之，其立場並未偏離其在其他區域性漁業組織中的一貫表現及立場。
二、日本與韓國在此類談判的過程中，往往將其他的產業類別納入談判的議題中，例如在談論到補貼造成漁業資源枯竭的議題時，韓國就認為此一現象並不限於漁業部門，農業、林業與礦業等部門亦然。而日本對補貼議題談判的基調則為不讓其成為談判的單獨議題，應將其他部門一併納入檢討。此種手法是「聲東擊西」，擴大打擊面，以淡化對漁業補貼議題本身之衝擊。
三、中共在處理此類議題之手法則為在同一產業中加以細分，例如漁業補貼的內容可以分為不可控訴的補貼與可控訴的補貼，並應對不同的補貼類別採取不同的待遇。換言之，是將漁業補貼議題之內容「複雜化」，此種策略與我國在過去某些場合中之談判技巧有相似之處。
四、初步觀察結果，日本在漁業議題的研究投入上確實令人印象深刻，在與我國雙邊會談所透露的內容中，可以看出其對以美國為首之聯盟已經有所研究與瞭解，對同立場集團內部各國之差異，亦有所分析。然而，中共仍無此一能力，筆者判斷中共所提出之立場文件可能並未與其漁業部門內部充分討論過，僅粗略且模糊地表現
其立場，並具有展現其為第三世界領導者的政治考量。
肆、建議事項
一、目前國際社會對於漁業議題的討論多集中在FAO的COFI中，而我國因為不是FAO會員國，長久以來無法在FAO的場合內與他國進行實質協商，或參與規則制定，亦無法直接清楚掌握國際漁業的發展趨勢。建議應透過我國已經加入世貿組織的成果與管道，擴大我國在其他相關組織的實質參與機會，而漁業議題的談判，即為一適當的途徑。
二、建議對我國的漁業生產與結構進行縝密與細緻的分析和研究，並探討與掌握各項漁業議題的決策方向，使我國在處理各種漁業議題時，無論對內或對外均可有明確與一致的政策取向。
三、觀諸日本在漁業談判上的表現，能夠詳實地分析各主要國家的立場，甚至同一集團內部的矛盾，其在研究工作上的投入不可忽視。我國若欲在未來的談判場合中表現出我國的取向特色（無論為結盟或獨行），均需要有足夠的學理與實務分析做後盾。建議漁政及國貿機關支持在相關議題上進行「量化」與「質化」的分析研究，以供行政部門之決策參考。
〈摘錄自漁業推廣月刊第194期〉